永安：打通“最后一公里” 网格管家为百姓解忧

这种观点在逻辑上先在地肯定了社会权的基本权利属性，而后自然地认为基本权利功能理论可以直接适用于社会权。

具体来讲，作为实在法理论或法教义学的部门法学，就是关于被视为有效之实在法的解释论，由于它必须肯定实在法的有效性，所以其在价值上就是非理想的，不能在实在法之外追寻最佳价值。尤其是后一个主张，关系到对（整个）法学性质的理解，这不但本来就是法理学的必备内容，而且传统上已形成法理学是法学总论的基本看法。

[54]这是理解Scalia与Dworkin之间争论的关键点。这是因为，要想保证宪法是整个法体系的完全归纳，那么它就不能存在反例，否则就算不上完全归纳，就像天鹅是白色与澳洲黑天鹅两个描述，根本无法共存。[35]理论一点来说，一阶与二阶之间不存在还原或化约关系，即一阶不能化约为二阶。表面上看起来，这种价值上的相遇有可能是一种具体化关系，即部门法的价值就是宪法价值的具体化，或部门法应贯彻宪法的价值。反过来讲，如果没有成文化，其修改程序与其他法相同，就很难保障宪法的持续存在。

道理非常简单：历史是偶然的，基本法的历史呈现就只是宪法的偶然内容。[50]Robert Alexy, A Theory of Constitutional Rights, Julian Rivers trans., Oxford University Press,2002, pp.349-387. [51]争议在于：是否合法的情形，难道就无法使得该法具有面向未来的能力吗？ [52]前者如行为人的行动只要不违法，那么就受法律保护。④作为回应，一方面，最高人民法院进一步完善了司法解释的程序，并积极地吸纳社会各界的诉求。

③然而，同样需要指出的是，最高人民法院作出的司法解释并非一定都充分发挥了人权保障的积极作用，且一再引起学界乃至社会各界的关注。此外，从其他规范性文件来看，全国人大常委会法工委也相继制定了《全国人大常委会法制工作委员会对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》以及《全国人大常委会法制工作委员会法规、司法解释备案审查工作规程(试行)》，进一步完善了法规、司法解释备案审查的内部工作程序。不仅如此，鉴于立法法关于国家机关提出审查要求审查建议的规定难以发挥应有作用的现实，应当充分发挥公民的审查建议在启动备案审查程序中的主角作用，不仅不应对公民提出审查建议的主体资格做严格的限制和要求，而且应当容许作为某个诉讼案件当事人的公民提出审查建议，使他们在对案件本身所适用的立法提出合宪性异议而又无法在司法阶段得到支持时，能够通过合宪性审查寻求宪法上救济，使备案审查发挥为公民基本权利提供最后一道保护屏障的作用。在基本意义上，如果赋予最高人民法院对行政法规及以下规范性文件的最终合法性审查权，那么也就可能会与我国宪法所确立的基本政治制度相抵触。

正是五四宪法确立了我国现行宪法监督制度的基本轮廓，规定了全国人大有权修改宪法、制定法律、监督宪法的实施，以及全国人大常委会有权解释法律、制定法令，有权撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令，有权改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议。参见纪诚：《最高人民法院司法解释——一个初步的考察》，中国政法大学出版社2007年版，第256页。

依据宪法规定，我国确立的是以人民代表大会为中心的政治制度。(37)参见王蔚：《客观法秩序与主观利益之协调——我国合宪性审查机制之完善》，载《中国法律评论》2018年第1期。(一)司法解释纳入备案审查的制度发展 尽管我国现在的备案审查制度是在党的十一届三中全会以后才开始逐步确立并发展起来的，但往往可以追溯到我国的五四宪法。不仅如此，司法解释作为最高人民法院就审判领域中如何适用法律所作的解释，与法规相比所具有的特性，也使我们需要从司法解释的实践出发，着手探讨如何完善司法解释的备案审查机制。

当代中国合宪性审查制度的发展不仅源自中国社会自身的权利保障要求，而且也是对世界各国通过宪法监督制度来保障人权的积极回应。⑤参见刘晓宏：《最高人民法院司法解释：权力·程序·文件研究》，法律出版社2020年版，第58-103页。为此，针对该缺失，首先，我国应确立起全国人大常委会与最高人民法院之间审查功能的分工，赋予最高人民法院对行政法规及其以下规范性文件的合法性与合宪性的最终审查权，只有在涉及狭义法律是否违反宪法的狭义合宪性问题上，才由法院提请全国人大常委会进行审查。(14)司法解释具有明显不适当的问题主要体现在以下方面：明显违背社会主义核心价值观和公序良俗。

在此意义上，最高司法机关的司法解释在人权保障中具有重要的宪法地位与作用。为实现司法解释的目的所规定的手段对宪法保护的权利或法益作出了限制，且与司法解释的目的之间不具有合理的联结关系，或者明显不必要。

从备案审查实践来看，这就必然会导致强合法性审查与弱合宪性审查的格局，导致价值错位与制度功能差异。另一方面，法律应规定，当法院诉讼终结后，当事人就案件所适用的规范性文件提起的备案审查具有溯及力，并赋予当事人在此种情况下启动再审程序予以救济的权利。

其次，分析了司法解释备案审查人权保障的实践及其存在的制度问题。从关于备案审查制度的立法来看，尽管立法法第100条和《法规、司法解释备案审查工作办法》第41条至第44条都旨在通过全国人大常委会法制工作委员会与包括最高人民法院在内的被审查主体之间的沟通协商的内部审查机制来解决上位法与下位法之间的不一致问题，促使被审查主体履行人权保障的义务，然而，从全国人大常委会法制工作委员会对司法解释进行审查的实践来看，并没有使最高人民法院通过修改或废止相关司法解释的方式予以及时回应。(31)参见林来梵：《合宪性审查的宪法政策论思考》，载《法律科学》2018年第2期。根据民事诉讼法第109条的规定，拘传仅适用于经两次传票传唤、无正当理由拒不到庭的被告，没有其他适用对象。所谓合宪性审查，是指有权的特定主体依据法定的程序和方式对有关规范性文件是否符合宪法进行审查并作出判断的制度。从当代中国来说，一方面，宪法作为具有最高效力的根本法，要求确立以宪法为依据的统一的法治秩序，任何法律、法规、司法解释与其他规范性文件都不得与宪法相抵触。

(38)更多的学者则倾向于在坚持维护法制统一的同时，强调人权保障的功能。随后，最高人民法院发布了《关于印发〈人民法院第二个五年改革纲要〉的通知》(法发[2005]18号)，其第14条明确要求：改革和完善最高人民法院制定司法解释的程序，进一步提高司法解释的质量……规范最高人民法院将司法解释报送全国人民代表大会常务委员会备案的制度。

二、司法解释备案审查的人权保障实践分析 (一)司法解释备案审查的人权保障实践 自司法解释被纳入我国备案审查的范围以来，全国人大常委会法制工作委员会就展开了对司法解释的审查工作。再如，2015年，法制工作委员会依据职权对报送备案的司法解释进行审查发现，《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(法释[2015]5号)有关拘传原告和被执行人的规定与法律不一致，存在侵犯人身自由权的情形。

专项审查事实上也就是主动审查，通常是结合贯彻党中央决策部署和落实常委会工作重点，对事关重大改革和政策调整、涉及法律重要修改、关系公众切身利益、引发社会广泛关注等方面的司法解释进行审查。具体而言，其第104条除了规定最高人民法院作出的司法解释应当针对受适用的具体法律条文，并受立法的目的、原则和原意的限制外，还应当自公布之日起30日内报全国人民代表大会常务委员会备案。

(13)尽管立法法并未就司法解释是否合宪进行明确规定，而是把司法解释限制为符合法律的目的、原则与原意，但司法解释并不能避免合宪性审查。就司法解释的报送和接收、审查工作的分工负责、被动审查和主动审查、同宪法或者法律相抵触的司法解释的纠正程序等作出了具体规定。(11) (3)发展阶段(2015年至今)。原因在于，法制统一本身实为人权保障的客观法要求，而人权保障则旨在通过法治化的制度机制提供公民个人主观权利的救济与实现。

当我国通过修法的方式确立了案件当事人的审查请求权时，不仅完善了公民基本权利保障的制度机制，而且也为全国人大常委会开展备案审查提供了动力来源，客观上推动了全国人大常委会及时、有效地行使审查权，维护法制的统一。依据宪法第67条的规定，全国人大常委会拥有解释宪法和法律，监督宪法实施的职权。

对此，最高人民法院表示，近年来出现了较多虚假诉讼和恶意诉讼，恶意串通损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。八二宪法则以全国人大及其常委会为核心，确立了统一分层的立法体制，形成了由宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等不同等级效力法律文件组成的法律体系，建立了相应的宪法监督制度基本框架，为规范性文件备案审查制度的建立提供了宪法依据和制度前提。

(40)参见前引(34)，梁洪霞文。尤其是，在脱离具体个案的情形下，备案审查机构往往很难认定该司法解释存在与上位法不一致的情形，侵犯了当事人的合法权利。

其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民依照法律规定向全国人大常委会书面提出的对法规、司法解释的审查建议，由法制工作委员会接收、登记，并就该审查建议进行研究，决定是否启动审查程序。这些司法解释是否抵触上位法抑或侵犯权利，一般来说，是难以直接从字面或逻辑上就能判断出来的。这一时期主要是随着我国备案审查制度逐步得到确立，对司法解释的监督也开始纳入最高权力机关的议程，为此后正式确立司法解释的备案审查提供了基础。例如，有的学者把这一历史发展划分为初创时期(1979-1999)、转折时期(2000-2003)、奠基时期(2004-2012)以及勃兴时期(2013年至今)。

(13)参见前引⑦，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室书，第111-112页。在基本意义上，这种备案审查二元机制并不仅仅在于，通过赋予公民基于诉讼个案中的审查要求权而激活我国的备案审查机制，为我国维护法制统一的备案审查提供源源不断的动力，而更在于它是宪法所确立的人权保障的要求，为诉讼中的个人提供了全国人大常委会对案件所适用规范性文件进行审查的权利保障渠道。

⑧参见梁鹰：《备案审查制度若干问题探讨》，载《地方立法研究》2019年第6期。此后，第十三届全国人民代表大会常务委员会第四十四次委员长会议于2019年12月16日正式通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》，进一步明确、细化了司法解释备案审查的基本程序、标准以及反馈等各个方面的规定，推动了司法解释备案审查工作的顺利进行。

⑨参见黄圆胜：《央地关系视角下法规备案审查制度的实践及其功能定位——兼论新时代合宪性审查制度的建构》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2021年第2期。(28)参见郑磊、赵计义：《备案审查制度基本功能的语词展开——基于全国人大常委会工作报告以及备案审查年度报告的梳理》，载《法治现代化研究》2019年第5期。